【文 / 住展雜誌 陳昭宏 攝影／李世杰 】
正在華麗轉身的東區門戶，區內有不少老舊工業聚落，
二〇一九年的產專區計畫，成為這些老屋翻身的機會，
但六年的時限已過了一半，成效有限、計畫也得滾動檢討……
從南港車站走出來，眼前是大興土木的榮景，但往東、往西，都能看到不少工業聚落。那是一九四〇年代以後，南港工業化留下來的工住混合社區。在東區門戶計畫如火如荼進行時，這些聚落也正經歷一場時間有限的「改建革命」。
產專區 促工業聚落改建
這場「改建革命」機會難得，在過去，南港工住混合的聚落，要改建是很難達成的任務。雖然民眾已長期定居在此，然而土地使用分區仍是工業區，工二、工三的基準容積率分別為二〇〇％、三〇〇％，若基地原容積過高、戶數細分過多，就會面臨改建後樓地板面積難以滿足使用現況的問題，缺乏誘因。
對此，北市府曾於二〇〇一年進行「南港第一次都市計畫通盤檢討」，原則同意將這些工業區改為住宅區，但由於工變住會提高土地價值，根據相關辦法，需要回饋一定比例收益或樓地板面積給市府，因此民眾更新意願依然低落。
來到二〇一五年，柯市府上任後推行「台北東區門戶計畫」，開始籌備「南港第二次都市計畫通盤檢討」相關工作，其中針對南港大片工業區更新不易的問題，拋出解套方案：「南港產業生活特定專用區」（後簡稱產專區，參考上方「南港產專區分布圖」）。台北市都發局副總工程司袁如瑩表示：「我們創了這個分區，而不是直接改成住宅區，一方面希望增加都更可行性，另一方面則是想保有公平性。」
在此次通盤檢討中，市府允許這些聚落變更為產專區，若符合「第一類老舊聚落」的標準，低樓層要作「支援商務或公共服務」使用，高樓層則可以續作住宅，並免除回饋。
在通盤檢討細部計畫中，適用產專區的範圍橫跨南港八個里、共十三處，該計畫更將這十三處再細分為一百多個更新單元，每個單元面積都大於可都更的最低門檻一千平方公尺，並臨接計畫道路。
二〇一九年一月，「南港第二次通盤檢討細部計畫書」正式公告實施，這場「改建革命」就此展開，實施者要在六年之內提交「都市更新事業計畫書」。截至十二月底，已有九案提交，其中兩案已核定，不過全為產權較單一的更新單元，多作產業使用。產權較複雜者，則有兩個更新會正式成立、十多個單元正在組織更新會。
產專區是工住混合區都更的創新解套方法，不過，該計畫進入民眾視野後，許多先期計畫制定上的問題卻一一浮現。
問題一 身分認定具爭議
面對產專區，民眾最先會問的就是：「我的資格符合嗎？」然而，在該計畫公告實施後，民眾、第一線人員就發現計畫有「認定標準模糊」的問題，無論是土地細分持有的時間點、還是戶籍認定，在最初都未有明確原則可以依循，一直要到半年後「作業原則」公告實施，相關權利人才得以真正確認自己的身分認定。
身分認定的問題不僅如此。在各單元中，屋齡超過三十年、二〇一六年八月前有設籍、居住事實，並且持有土地或建物的所有權人，會被認定為「第一類老舊聚落」，得以免除回饋；但二〇一六年八月底前未持有土地或建物，未設籍、或是無法證明有居住事實者，就只能被認定為「第二類非老舊聚落」，若變更為住宅區或商業區，分別得回饋三十七％或四十．五％土地。
站在第一線的台北市都市更新推動中心副執行長蘇雋懿說：「很多案例，第一關身分認定就喬不攏，之後就不容易繼續。」他指出，在現行制度中，身分的認定有不確定性，同一個基地中，不同的所有權人被分成不同身分別、需按不同機制回饋，無論是在整合上，還是在之後的財務估算上，都會造成爭議。
台北市都發局也坦言，既有的身分認定問題，可能增加開發難度，袁如瑩說：「開發商進去，幫忙分類之後，還要面對財務試算的困難。」因此，都發局目前也正進行檢討；簡化、放寬身分認定，是未來可能努力方向。不過，都發局也強調，身分認定的放寬涉及都市計畫的修訂，目前仍以作業原則的訂定、修正為主要方向。
問題二 單元劃定缺彈性
另一個問題，則在於單元劃定。根據該計畫，所有權人整合，應以都更單元指示線劃定的範圍為原則。然而，計畫劃定的單元指示線，卻有兩個明顯問題。以南港產專區作為研究主題、台北大學不動產與城鄉環境學系博士候選人林伯威就發現，產專區單元指示線有切分同一地號至不同單元的情形，在此狀況下，只有調整指示線才有辦法順利整合。
過去也有媒體報導，有都更單元曾因不同意戶而無法完全整合，民眾若要將該基地劃出更新範圍，就可能使兩方更新面積不足一千平方公尺基本門檻。雖然該單元後來已和鄰接另一單元成功整合、併送事業計畫，但指示線變更缺乏彈性的問題仍存在。
林伯威指出，都更指示線規定被納入都市計畫中，由於位階高，等於一開始就將單元訂死，之後要調整，須經過都市更新審議會，程序十分不便。
對此，都發局回應，當初在都市計畫中訂定單元指示線，目的是想顧及更新後的都市紋理及道路系統，袁如瑩說：「我們一方面希望讓整合輪廓浮現，另一方面則希望能實現都市計劃的規劃理念。」不過，她也坦言：「民眾的整合絕對不會完全如都市計劃預期的那樣。」
至於未來單元指示線相關規定是否可能放寬？都發局認為，其實經過這幾年，指示線在都市計劃中的「前導」功能已經達成，「未來指示線的修正程序可否簡化，或是否還要繼續存在，我們也正在檢討；如果能因此加快更新速度，我們樂觀其成。」袁如瑩說。
問題三 容積不足缺誘因
最後一個問題，則是容積不足。產專區在使用分區上，本質仍屬工業區，向陽路以西的「產專區一」（工三）法定容積為三〇〇％，以東的「產專區二」（工二）法定容積為二〇〇％。若要進行都更，據計畫規定，容積上限分別為四五〇％及四〇〇％（參考第33頁「南港產專區分布圖」）。
過去此區已經有許多在容積管制之前建造、原容積大於法定容積的既有建築，這些建物若按規定重建，就算容積蓋滿，也難滿足原先使用需求。更進一步而言，由於該區基地先天法定容積就不高，以法定容積二〇〇％的「產專區二」為例，拿滿都更獎勵僅有三〇〇％的容積率，仍未達上限四〇〇％，雖然還可以再爭取「台北市土地使用分區管制自治條例」第八十之二條、以及容積移轉等容積獎勵，但前者要求一定比例回饋；而針對後者，計畫更規定增加的樓地板面積，還須再有五十％的回饋。
回饋是法律對於公平性、公益性的必要措施，但在產專區的脈絡下，卻也為都更再添一層障礙。整體而言，拿滿容獎不容易，就算拿滿了，也難滿足使用現況。
林伯威認為，在該類基地上，建商基本上無利可圖，因此，民眾「自主更新」是唯一途徑，「產專區二」的單元九之二「中視新都會」社區就是這樣的案例。該基地樓高五至七層，共一七四戶，產權複雜，但社區更新意願積極，除了率先成立更新會外，更在二〇二〇年底達成申請公辦都更二．〇的九成意願門檻。
整合重建 為何力不從心？
然而，自主更新需要強大的組織力，蘇雋懿也透露，單元九之二和另一已經成立更新會的單元七之六，社區內部其實原本都已經有管理委員會。
然而，南港產專區難就難在其中多的是須「從頭開始」的社區。都更中心在南港產專區駐點，最重要的任務，就是輔導社區成立更新會。但公家的人力及資源有限，工作站最多也僅是培力、引導民眾自發性組織、整合的輔導角色。後續，無論是整合、還是中期的事業計劃書擬訂，都還是得回到地主們的主動參與。
不過，整合及計劃書的擬訂並不容易，林伯威提醒，有需求就得找專業協助，但民眾更應理解都更實務中「專業有價」的概念，若非尋求專業更新規劃者，就是要和建商合作，但無論是何者，財務成本都是無法避免的。
據悉，目前產專區也有不少社區開始自行訪商，請建商提供更成熟的更新方案，準備一步步都更。南港產專區自主更新工作站專案經理洪裕勝說：「中心輔導社區成立更新組織，社區整合成熟到一定程度後，讓建商進場接手，使都更步上軌道，我們樂見其成。」
滾動檢討 改建革命持續
早期都市規劃多將焦點放在平面上的分區及動線配置，近年則有越來越多規劃者開始思考都市計劃引導開發、重建的可能性。「南港第二次都市計畫通盤檢討」納入「南港產專區」，目的就在於解決東區門戶老舊工業聚落難以更新的問題。然而，該議題必須在公平性（必要時須回饋）及可行性（優惠須足夠）之間取得平衡，因此免不了遇上誘因相對不足、開發遲滯的狀況。
對於第一線人員及民眾陸續提出的問題，都發局表示將持續滾動檢討產專區相關規定，未來也不排除修訂都市計畫。不過自二〇一九年一月至今，產專區計畫六年的時限也已經過半，計畫有修改可能、更新成功的單元目前也尚不多，時限有沒有可能展延？都發局回應：「若未來遊戲規則有改動，期程自然也會搭配進行調整。」
