【文/住展雜誌】受齊柏林「看見台灣」之賜，國人高度關注清境農場等過度開發議題，並使行政院於七月閃電式宣布，核定「國土計畫法」草案。雖然這項消息並不大，但它的影響卻如密集的深水炸彈一般，在水底下炸開後，將掀起濤天巨浪；到底會有誰會被捲入在巨浪底下？而國土計畫法葫蘆裡究竟在賣什麼藥呢……

國土計畫法主要的用意，就是為了整合國土保育、海洋維護、農業經營及城鄉發展等層面，確立國土使用藍圖，防止人為過度開發所產生的破壞，以求「永續發展」。

立法院掣肘　五度被扼殺

- 繼續閱讀，請向下滑 -

按理來說，國土計畫法應該算是「國之根基」大法，若國人與官員具備危機意識，該法案應該能夠順利通過。可事實上，國土計畫法不僅未獲得全民認同，更引來學者韃伐、建商暗地反制。現實上已「五進五出」立法院，迄今都無法三讀通過。

國土計畫法的前身，是行政院經建會從民國八十二年起草研擬、八十五年間所提出的「國土綜合開發計畫」，希望建構一條龍的土地開發管理機制，但立法院內政委員會只討論一次就胎死腹中。

民國八十八年，九二一大地震造成國土重創，國內維護國土的意識升高；到了九十年民進黨執政時期，環團人士與支持法案的立委積極提案，再把「國土綜合開發計畫法」送至立法院，當時法案內容主張對建商課徵「開發費」、要求開發者要取得開發許可，並落實「總量開發」的精神，唯仍陷膠著。

翌年四月，「國土綜合開發計畫法」終於通過立院一讀，但欲進行二讀前，反對派立委提出異議，全案退回朝野協商，最後竟暫停立法。同一年度，行政院納入學者建議，把「國土保育」、「農業資源」等各層面納入法案，並更名為「國土計畫法」。

此後國土計畫法內容不斷作修正，直到九十三年才又提送立法院審議，但又遭立院反對而擱置數年。國土計畫法乖舛的命運，在民國九十八年重獲生機，當年莫拉克颱風重創台灣，造成慘絕人寰的「八八風災」。

- 繼續閱讀，請向下滑 -

當年高縣甲仙小林村全村遭土石流滅村，引發民情憤慨；憤怒的民怨將矛盾指向國土計畫法遲遲未能立法，以致於過度開發、國土破碎，人民生活在不安全的環境當中。於是，中央以迅雷速度，將國土計畫法再送交立法院，但立院竟使出「拖字訣」，拖到一百年末、立院任期屆滿不再續審，全案五度退回行政院。

新國土規劃　設四大分區

今年七月，行政院又修正國土計畫法，第六度送至立法院審議，而大眾最想問的是，國土計畫法一直無法成功立法的原因是什麼？這是因為，各方對法案都不滿意，業界認為法規太嚴苛、學者與環保人士批評不夠周全、民眾則覺得權利被剝削，普遍都不支持。箇中道理何在？以下就讓我們娓娓道來。

國土計畫法以「功能分區，分級管理」為主要架構，欲劃定「國土使用分區」，分別是國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區等四種功能分區，唯有城鄉發展地區可讓業者進行土地開發，至於其他三區則作大幅限縮或完全禁止。

雖然這種規劃對國土保育有利，但若建商手頭上的土地被劃為保育區、或者原是農業區與海洋區的土地，開發難度就會提高，甚至完全不能開發，土地一夕之間變得沒有價值，損失難以估計。

工變住撈錢　未來趨嚴格

行政院強調，在劃定國土使用分區後，業者不得再以開發為由，任意變更國土功能分區及其分類；也就是說，過去依「都市計畫法」第二十七條，所提出的都計變更，如工業區變更為住宅、住商混合區等模式，將來無法再使用。未來若想變更都市計畫，必須依照國土計畫法第十四條規定，全國國土計畫每十年通盤檢討一次，直轄市、縣市國土計畫每五年通盤檢討一次，才能做必要之變更。

如此一來，就打亂業者的如意算盤。因為過去有不少建商，廉價購入工業區土地，只要透過捐地，就能把工業地變更為住宅區或住商混合區；因為利潤相當龐大，不只建商愛好此道，就連國內許多老牌傳統產業工廠，都想用都計變更方式來開發舊廠區。

換言之，都計變更對業者而言，是一個「擠錢」的重要手段。不過隨著國土維護意識升高，已有部份業者轉而支持國土計畫法。

蟬聯住展雜誌「十大代銷」龍頭，並跨行建築開發的海悅國際總經理曾俊盛表示，他舉雙手贊成限縮都計變更；因為過去缺乏整體考量，都計變更過於浮濫，東變一塊、西變一塊，以致於出現一大片工業區裡，長出幾棟住宅高樓的怪象。

曾俊盛認為，都計變更的利益被變更者撈走，無法全民共享，但留下醜陋的都市樣貌，卻必須由全民來承擔。如果不思考土地整體規劃，不僅居民生活環境差，對城市形象也沒有幫助，更難以為房市帶來正面價值。

劃入保育區　建地變賤地

國土計畫法第二道衝擊，則更為廣泛，一旦被劃為國土保育區或農業發展區的土地，會依不同級別而有開發限制（第四章第十九條）。由於國土保育區涵蓋範圍廣大，可能是河川行水區、地質敏感區……。問題來了，無論建商或民眾，若自己的房屋、土（建）地被劃成國土保育區，那該怎麼辦？

據第三十一條條文說明內容記載，「惟經評估確實仍有國土保育保安需求，而應變更為非可建築用地者，依據司法院釋字第五二五號解釋…其所受損失，應予適當補償；針對需要積極進行國土保育保安治理需要者，可規劃變更為公共設施用地方式辦理，該部份並應透過徵收方式予以補償。」

簡言之，有保育保安治理需要、且被劃為國土保育區，政府會給予補償、徵收範圍內房屋或土地。

但我國都市計畫重量級學者、前中研院經濟所副所長楊重信卻一針見血的說：「雖然法案出發點是對的，但政府補償條件向來不會太好，無法彌補地主的損失，最後不是抗爭、反對徵收，就是繼續違法使用。」

楊重信主張，國土計畫法應該建立起「平衡利益」的原則，意即政府必須完全填補被徵收者、或限制開發區地主的損失；給予足額補償後，若仍違法開發，就必須重重裁罰、徹底執法，才能達到國土保育的目標。
他舉例，以前水庫集水區禁止開發，這個方向當然是對的，因為大家想要喝無污染的水；可是禁止開發後，公眾是得利了，唯一吃虧的就是原本住在集水區附近的居民，因為政府補償遠遠不夠。於是居民就把土地或房子出租，讓餐廳、娛樂業者進駐，來彌補限制開發的損失，但這麼一來還是全民受害。

新北市不動產開發商業同業公會理事長劉炳煌則認為，國土保育區徵收補償是知易行難，關鍵在於「政府沒錢」。畢竟現在政府連公設保留地都沒錢徵收，若要再徵收國土保育區談何容易？最後恐怕會流於形式，空有法條卻不能貫徹。

全民大加稅　台灣萬萬稅

第三道衝擊，則是費用徵收，主要有三大項，分別是「環境影響費」、「國土保育費」與「國土保育基金」。

國土計畫法第二十七條明訂，未來進行土地開發者，必須繳一筆國土保育費給中央政府，另外再繳納一筆環境影響費給所在地縣市政府（可用同價值建地折抵費用）。這意謂著，建商以後推案要繳的錢變多，成本也會提高。

但曾俊盛判斷，環境影響費與國土保育費可能會按土地坪數、或者容積率計算，增加的成本應該不多，與土地價格相比，只是九牛一毛。重點在於，「政府收了錢，會不會辦好事情？」如果政府拿了錢，又無力預防災害，那業者的錢不就白繳？

國土計畫法三十八條又載明，中央應設立「國土永續發展基金」（俗稱國土保育基金，以下同），作為保育國土、或徵收補償保育區內房地產之用。基金規模預計為一千億，前十年由中央政府逐年移撥共計五百億元，剩下的五百億額度，除建商繳納的國土保育費外，另在全民水、電費中加徵「國土保育捐」。

以全台約八二三萬戶計算，平均每戶至少要支付六千多元，才能湊到約五百億；若課徵不間斷，則每戶要負擔金額更多。對此楊重信認為，縱使基金設立目的，是為了全民福祉，但立委為了討好地方選民，絕不會輕易讓法案過關。至少，選前不會。

劉炳煌與曾俊盛秉持同樣看法，認為水電費徵收國土保育捐，等於「全民加稅」，如果這個法條不拿掉，民意恐怕不會支持，立委更不可能三讀通過。

兩院齊修法　玩真還玩假？

換個角度想，倘若水、電費附加徵收「國土保育捐」條文刪除，國土計畫法就會立刻過關嗎？楊重信說：「No Way！」

楊重信怒批：「國土計畫法無法立法，主要原因是反對派建商阻擋，而立委不分黨派、與地方派勢牽扯不清，就連中央與地方官員也不例外，通通捨不得放棄土地開發利益。行政院送案、立法院審議，通通在演戲，根本是一群騙子！」

不只建商反對，就連學者也無法認同，因為國土計畫法條文太多陷阱，對破壞國土行為毫無約束力。楊重信指出，行政院和營建署官員口口聲聲說，被劃為保育區的土地，就會禁止開發，但事實上確非如此。

像該法第二十一條，國土功能分區及其分類應按下列各款土地使用原則…被劃為國土保育地區的第一類規定，「維護自然環境生態，並『得』禁止或限制其他使用」；而第二類則規定，「『儘量』維護自然環境生態，允許有條件使用。」

楊重信分析，如果官員真有心要維護國土，該用具必要性的「應」字，而不是用沒有約束性的「得」字？「得」字留有太大的裁量空間，效力較低。況且，用「得」就算了，竟然還用「儘量」，實在讓人失望。
不過就在本刊詢問關鍵問題時，提案的多位立委紛紛閃避，不願正面回答。負責該法案的內政部營建署，署長丁育群態度就更為曖昧，他透過公關回應，目前法案已送到立法院，署方「不方便就法案內容多作評論」。
如此詭譎的氣氛，更讓外界認為法案難以過關；而大眾最想問的是，即使國土計畫法過關，台灣守護土地就有希望了嗎？

守護台灣夢　立法就有效？

曾俊盛語重心長的說，業者都是按照政府的規則來走，也支持國土保育的聲音，但問題是，「政府缺的不是法條，而是貫徹政策的決心。」他說，國土計畫法裡多數法條與罰則，現在都市計畫法十之八九都有，如果真的有心執行，現有法令早已足用，何必再疊床架屋重立更高層級的新法？

劉炳煌也認為，即使立新法，政府不去貫徹也是枉然。更何況，業者已經習慣現在的法令流程，政府大可以徹底執行現行法令，要求業者守法；若再立新法，那遊戲規則改變，業者又得再適應新的流程與法令，根本沒必要這麼做。

更重要的是，誠如楊重信所言，最新版本的國土計畫法，已經被修改到支離破碎，對國土保育的約束性被拔除泰半，宛如「沒有牙齒的老虎」；立法階段都已經搞成這樣，還奢談全力貫徹？因此，立國土計畫法真能服眾嗎？或許政府應該給全民一個真實且是肯定的答案。