【文/住展雜誌】從由來已久的違建，到這幾年冒出的開放空間不開放，工業區當住宅用，農地蓋起別墅豪宅，甚至是特區開發區段徵收產生的諸多爭議，其實都算系出同門；它們，都和都市計劃息息相關…

七月間，便利超商突然變成話題焦點。首先，連家公子認為，這是一個區域有無生活機能的重要指標；靠原民文化吸引觀光客慕名前往的東部離島蘭嶼，更因為將有便利超商首次進駐，而引發不小話題。

蘭嶼將有便利超商進駐一事，還發展出插曲；因為反對者爆料說，要當『小七』的建物是違建，意外牽扯出該島九成五建物其實都沒有辦登記、通通都是違建，甚至有名的達悟族地下屋也是；只有鄉公所、學校及核廢場是合法建物。

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結果台東縣相關官員這才表示，兩年前曾提出該島擬訂都市計劃，讓多數建物能就地合法，但環保團體質疑這是要劃設經濟特區，加上蘭嶼原住民認為土地是祖先留下，沒必要辦什麼登記，於是就這樣『維持現狀』至今。

城市亂象 多與都計相關

蘭嶼的情況極為特殊，但如果是台灣本島的違建，就毫無疑義，百分之百不符都市計劃規範，是違法的。而且與都市計劃規範相關的都市發展或地產亂象，還不止違建這一項。

如稍早被爆料的豪宅開放空間不開放，又傳被罰款的工業住宅，宜蘭常見的農地蓋假農舍真豪宅，或早先幾年鬧得不可開交的師大商圈爭議，都是違反都市計畫規定的。還有，大到特區徵收開發產生的爭議及抗爭，如大埔強拆事件、華光社區迫遷，或進行式之當地居民反對航空城計畫浮濫徵收，也都系出同門。當然，違反都市計劃屬於末端管理執行面，其他則多源自初期規劃階段。

既然如此，想消弭相關亂象或避免爭端，乃至憾事發生，我們就必須先了解，什麼是都市計劃？它從何而來，或說依據是什麼？

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什麼是都市計劃？根本法源都市計畫法開宗明義寫著，所謂都市計劃，係指「在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」更直白地說，就是哪裡做商業活動，哪裡從事工、農業生產，哪裡蓋住宅，各地區該做怎樣的(不)利用，都作好事先規劃，是謂都市計劃。

都市計劃 決定未來發展方向

曾任台北市及內政部都市計畫委員，現任都市計畫學會學術委員，同時任職台大地理環境系的林禎家教授，則提出更精準的定義。首先，都市計畫或計劃，一字之差、差之千里；前者是靜態的書圖，後者則為動態的規劃行為。而談的如果是政策擬訂及衍生問題，則應該傾向於有刀字邊的劃。

既然都市計劃是針對都市發展進行的(政策)規劃，則關鍵字顯然是規劃planning。而根據政策科學之父Yehezkel Dror相關著作，規劃的定義是「針對未來發展決策的過程，而且須以(多數人或相關民眾)偏好的發展方式或目標為原則」。由此延伸，談都市計劃，未來、決策過程及(相關民眾)偏好，顯然是關鍵。

中華民國建築經營協會新任理事長，本身是建築師出身，同時也是統創建設副總的施俊偉則從實務角度認為，都市計畫的訂定，可從兩大面向分析。

第一是產業需求及變遷，也就是當產業發展有需要或出現變化時，都市計劃必須有所因應，因此會不斷作細部變更或檢討；如發展時間近二十年的內湖科技園區，就是最鮮明的範例。而這個面向，和上述學術定義的未來及動態二詞相關。

第二則是所有權問題。因為一旦被劃為住宅、商業或工業區，則私人持有土地的價值高低，就立刻判定。不過林禎家以其實際參與都計審議的經驗指出，產業政策或變遷，有時不見得是規劃都市計劃的主要考量；包含區域發展歷史、文化，甚至是地質、氣候等，都會是擬定相關計畫時的參考依據。

台灣舊城都計 日治時代訂

而說到都市計劃相關規範，首善之都台北市應是最早實施且最嚴謹的。而目前台北市的都市計劃規模，在舊城區的部分，其實是日治時代就建構出雛形。

台北市都發局副局長許阿雪指出，現行的北市都市計劃是一個完整的都市計劃，不過可再細分為兩部分；中正、萬華、大同等發展較早地區，確實是以日治時代擬定的計劃為基礎，大致輪廓沿用至今。民國五十到七十年陸續擴編加入的信義、北投、內湖及文山(景美、木柵)等區，則是之後陸續新擴編的都市計畫。

許阿雪透露，這些新都市計畫區擬訂，其實是按照(民生)用水量來估算規模，因為台北市當時每年入夏都缺水(民國七十六年翡翠水庫啟用才不再發生)。此外，北市都計規範的近年重大變化，則以七十二年開始實施容積率(管制)為代表。此後，北市的都市計劃發展規模就此定型。

林禎家則指出，日治時代或之前就存在的鄉鎮市，目前所見的都市計劃規模，大概都是日治時代所完成或初擬，當時日人則稱為『市區改正計劃』；現在用這個名詞去網路搜尋，還可查到當時的市街規劃圖，更可清晰看到，包含現在仁愛、信義、敦化南北路等北市主要路段，當時就都已劃定，當然路名和現在不一樣。

至於日治時代之後才發展出的區域，則主要是一九六○年代在聯合國建議及協助下，由當時經建會著手進行。自此，台灣各地的都市，乃至區域，甚至全島發展計劃逐漸構成。

都計相關亂象 始於執行面

那麼，目前所見和都市計劃規範或擬訂的亂象或爭端，是執行層面上出問題，還是規劃時缺乏前瞻、周延考量所致？許阿雪舉北市交通建設，包含鐵路地下化及捷運為例指出，當年擴編時都有規劃及考量，但進行土地徵收時碰到土地私有及徵收價格爭議等問題，外界才會質疑規劃缺乏前瞻，但事實上都是有的。據此她認為，目前看到的一些違規使用，問題應是在執行面。

以工業區作住宅使用為例，當然違反都市計劃管理規範。但許阿雪表示，憲法保障人民財產權，法令位階高於都市計畫法，因此已蓋好的工業住宅即便違規，稽查人員無從進入室內檢視，只能從非私人空間之違規使用進行取締裁罰。

還在規劃申請執照階段的，則會透過更嚴格審核的方式，希望能杜絕類似違法情事。工業區如果真要開發住宅使用，就必須透過現有的法定捐地變更程序。至於農業區部分，北市目前並沒有計劃要做任何變更。

商業區登記住宅使用則較複雜。許阿雪指出，北市原本有類似新北市新莊副都心的規範，也就是規定商業區必須要有多少比例樓地板面積登記為商業使用，但後來市議會刪除此項規定，因此現在簡化成單純的可或不可登記住宅使用。

師大商圈爭議則又是不同情況，主要是基於民眾習於住商混雜的傳統生活形態，加上該商圈擴張太快所致。當然，部分業者確實違反都市計畫規範，這不僅損害住宅區住戶的生活安寧，更產生公安消防疑慮。

針對這樣的問題，許阿雪表示，北市稍早已完成『建築物混合使用個案研究』，並以松山區五分埔地區為修訂目標；雖然該區和師大商圈業種、業態不大相同，但確實也有類似的住商混雜情況。該區都計已做妥檢討，預定八月公告。

欠法治概念 違規鋌而走險

施俊偉則認為，違反都市規劃規範的問題，除官方執行面外，也和民情有關。比如違建問題，主要是相對於公共利益或意識，國人一般更重視個人(利益)；而且考量可獲私利與被查到的風險，如果前者大於後者，通常都還是會去做。買賣工業住宅，也是一樣的道理。

因應這樣的狀況，他建議除加強稽查外，目前都計規範都是正面表列，或可改為負面表列，這樣分區建物登記使用的彈性增加，也保留解釋空間。但是就台灣官僚氣習論，恐怕執行面還是有困難。

林禎家也同意，考量風險與得利，如果後者大於前者，多數民眾仍會選擇鋌而走險。因應方式有三，一、法規面，也就是施以罰款等。二、透過市場機制，比如增加在農業區蓋工廠從事工業生產的成本(租稅等)，相對降低合法登記者的成本。三、提升法治素養，也就是透過社會教育，深化法治概念來達到。

然以目前民風，第三點恐怕是不可能任務，畢竟國人個人自掃門前雪的觀念很重，華人世界專制、人治的時間也太久，短期內還走不出來。第一點則還是回歸執行面，如稽查不夠徹底，效果還是有限，官方更會以人力有限為由含糊帶過。

因此，現階段似乎透過市場機制是比較可行，也較快能看到效果的做法。另外，有人建議可採類似檢舉亂丟菸蒂垃圾，也就是提撥一定比例罰鍰給檢舉人當獎金的方式解決違建問題，林禎家也認為可行。

以上是從管理執行之末端切入。但林禎家認為，都市計劃的前端，也就是初期規劃階段，其實也有檢討空間。說到這裡，就要回到前段談規劃定義時提到的preferable這個關鍵字，也就是規劃內容是否和當地人需求或偏好相符。

藍圖式思維 規劃端問題

他舉林口新市鎮或台南一些重劃區為例指出，這些區域劃設中心商業區，但就是沒人要來設店從事商業活動。因為當地原本就有既成商業活動聚落或生活圈；規劃者如果硬是要以自己意志規劃，而不『傾聽民意』，則到實施端，就一定會發生問題，如商業區不蓋辦公室、店面，住宅區卻反而商家林立的情況。

不過，或許最根源的問題，還是出在規劃思維。林禎家認為，相關單位自始至終都以『藍圖式』的思維在做都計規劃。簡單說，這是一種上對下，『我說了算』的模式，一切其實從一開始就都拍板定案了，後頭開的公聽會或公展之類的，都只徒具形式，或頂多做一些枝微末節的修訂而已。

這樣做，好處是效率快、省事，符合官僚氣息，但一旦相關民眾對根本的規劃形態等有異議，則就很容易演變成像大埔事件的抗爭衝突；尤其近年台灣社會民智大開，自我意識高漲，這種上對下式的施政思考，已經不合時宜。

要避免爭端不斷發生，乃至末端的違規使用層出不窮現象，真正需要變革的，毋寧是這種藍圖式的規劃思維。林禎家指出，藍圖式規劃是都計思維的一種，通常集權國家常用；除台灣外，就以對岸為代表(但近年同樣產生不少抗爭)。

揚棄菁英思維 亂象才能消弭

至於歐美日等一般認為較民主的國家，則早已揚棄藍圖式規劃思維，以辯論或參與式思維取代。辯論式是社會各造對如何發展某區域，提出各自看法進行辯論，最後得出某種折衷結論，參與式則先由相關地主或居民提供開發意見，相關單位再做整合。兩種思維的共通點都是與民溝通，達成共識；規劃單位的角色，更像是協調仲裁者而非單純決策者。

揚棄這種藍圖式、菁英主義上對下的都計規劃，肯定要花更多時間才能完成。但從揪除違法現象、消弭爭端、促進社會和諧，兼顧產業順利發展的角度，這或許是必須要花的成本。據此，從規劃思維徹底改變做起，融入更多公民參與，可能才是消弭相關亂象的真正藥方！