【文/住展雜誌】只要是與都市或土地開發相關的消息，常常都會出現容積或容積率之名詞。容積代表的是什麼？可能很多人只有模糊的概念，甚至更多人會認為，與我何干？然而容積之訂定，其相關制度及管理，卻直接左右都市生活品質，與你我息息相關…

稍有注意不動產或都市發展相關議題者，對容積這個名詞應該不陌生；無論是建案開發消息、都市計畫檢討審議，甚至堪稱近年熱門話題的都市更新，都和容積高度相關。如上月營建署正式宣佈延後兩年實施容積獎勵上限新規定的消息，由於直接影響未來開發成本，外界估計建商將因此搶辦建照；另外，雙北市推動都市更新祭出的誘因，也都是容積獎勵。

人口活動容受力謂容積

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從建築開發的角度，容積指的是一塊基地，在都市計劃規範中可開發的最大限度或強度，因此大部分談容積時，都會以比例來做描述。舉例來說，如果一塊基地是一百坪，而其法定容積率是二百二十五％，則就代表該基地可蓋最多共二百二十五坪的樓地板面積。

不過在實務上，開發商可做移轉及獎勵之申請，甚至還有一些設施是免計容積的；因此如用真正蓋出來的樓地板面積回算容積率，則往往會比法定容積(率)高出許多。

然無論理論或實務，容積率愈高，仍代表人口數量及活動愈密集，交通流量及建設需求也會增加，故高容積率常見於位居主幹道、交通條件較佳的商業區；相對地，住宅區的容積率就略低，因為居住型態不宜過度集中。工業或農業區則是從事生產，加上工業生產還有安全顧慮，故開發密度通常更低。

不過以上描述，仍無法具體說明，容積或容積率究竟代表什麼。容積的操作定義，應是某地區或區塊對人口各種活動的容受力；這取決於該地區的自然環境條件，也可能是政府推動各種公共建設，機能改善或進步後，所創造出的適居能量。

容積增加來自推動公建

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以這樣的觀點而言，容積其實是一種有限資源，甚至應視為公共財；尤其以現今世界人類多數居住在都市的生活型態來說，自然環境的決定性減低，基礎公共建設則大幅提升，而建構這些基礎公共建設，所需經費都靠所有納稅人繳的稅來支應，因此容積所創造的利益，當然屬全民所有，稱之謂公共財。

理論上，都市計劃制定者會根據這座城市的發展藍圖，概算出預定的居住人口，並考慮自然環境，決定都市中各區塊哪裡是商業區、哪裡是住宅區，哪裡又從事工農生產，哪些投入公部門經費做道路、車站、學校或公園等公共建設，再據此賦予各地目別不同的容積(率)規範；回過頭來，所有土地之容積率總和，仍須回歸、服膺最初的都市計劃規範(人口容量)。

以上不但是理論，也是實務，因為這將直接影響都市居民生活型態，乃至品質，甚至和城市的發展遠景息息相關。如整體容積率如果訂得太高，生活品質就更易受到負面影響，災變發生時，還會影響人口疏散或救災的效率；比如容積率較低的住宅區巷弄內，建物容積超量、蓋得太高，一旦發生火災，雲梯車開不進去，麻煩就大了。

只不過在台灣，或許早期對都市計劃的重視程度不足，土地開發只有建蔽率(以開發基地前臨道路決定建物高度)，無容積率規範；最早實施容積率管制的台北市及宜蘭縣，時間也不過約二十多年，其他地區則更晚【註】。或許因為如此，於是產生諸多弊病；當中最受外界質疑的，無疑又是容積移轉及獎勵這兩大項。

容積執行面弊病叢生

德明技術學院副校長兼不動產經營系主任楊松齡教授，本身曾受官方委託研究過容積制度；他舉例解釋，容積制度好比積木遊戲，每個人(區塊)因為各自條件不一，分到的積木塊數不一，但總量就是這麼多。只有花錢再添購新積木(進行公共建設)，塊數(容積)才會增加。

而容積移轉，主要精神是徵收補償，是讓因為法定古蹟等類似情況，而使開發受限制的基地，有一定程度移轉(容積)的彈性；但更重要的是，移入基地也要有明確規範或限制。

因為按都市計劃，每塊基地乃至區塊的容積，意義及價值都不同；同樣是容積，放在大同區和放在信義區，對周邊區域產生的影響絕對不一樣，當然價值(價格)也不可能相等。但在台灣，雖對容積移轉法令確有規範，但操作上卻形同不設限，結果當然造成亂象，甚至成為私人攫取利益的工具。

除了獎勵外，獎勵措施也是亂糟糟。首先，伴隨各項政策配合推出的獎勵措施過於浮濫，更讓原本都市計劃規範的容積量形同虛設。

移轉獎勵不當造成亂象

就拿九三年當時北縣府三合一重劃區土地標售來說，縣府為求順利標脫，因此祭出了限時開發及大面積基地的容積獎勵措施。以其中一塊北大特區為例，原本設定為中低密度開發區，初期開發也都是透天社區；然而因容積獎勵緣故，後來結果變成高樓大廈櫛比鱗次。現在只要驅車走二高，行經三鶯交流道附近，往三峽方向望，一定都能看到此一『奇觀』。

對此，數年前就有在地開發業者提出質疑與憂慮，認為這樣的獎勵，除了讓在地或小型建商根本無法與外來大型建商同場競爭外，因為獎勵而大增的樓地板面積，造成可能超量的移入人口及活動，更會直接影響特區生活品質。近年只要北部降下大雨，當地就常傳出下水道不及排放，導致淹水的情況，這就是當初給予獎勵過於浮濫的明證。

容積獎勵大放送的另一問題，是後續管理疏失。如北市已停辦的停車位容積獎勵措施，本來希望藉此創造更多停車位供公眾使用，原始立意是好的；然而獎勵給了之後卻疏於管理、監督，結果不但這些應釋出讓公眾使用的停車位，鮮少真正開放，有些案例甚至被開發商移花接木，透過二次施工拿去做其他用途，如變成中庭花園等等。

近十年政府推動都市更新，為此祭出容積獎勵，也如出一轍。好比台北市『最負盛名』的台北好好看，美其名是讓市容更好、更新穎，但實際操作卻變成，只要開發商在基地動工前進行短期綠美化，就給若干容積獎勵；雖然官方說綠美化有減碳效果，但畢竟這仍是短期，然增加容積後製造的環境衝擊卻是長期，顯然這中間缺乏合理的對價關係。

推容積銀行欲重新整頓

對於上述『亂象』，監察院之前便陸續提出糾正，而營建署因應推出容積獎勵上限新規定(確定延後至後年七月實施)，經建會則提出所謂『容積銀行』的概念及作法，代表未來開發商要取得額外容積，都必須向銀行(官方)購買。都市更新容積獎勵，雙北市近月也先後提出新辦法，要求未來申請更新事業的條件，是必須取得(候選)綠建築標章。

國內知名地政學者，目前為不動產資訊中心資深研究員的華昌宜教授，曾於九九年接受北市府委託，研究容積銀行的可行性；而其結論就認為，現行移轉及獎勵制度皆有缺失，如只用移入基地容積若干百分比為上限的單一指標，審核不夠嚴謹。此外，由於移轉幾乎都是從低房價區移到高房價區，因此也產生有些地區容積總和超出允建量的問題。

華昌宜在該報告中建議，移轉之審核應由單一單位處理，以加強效率，並採行總量管制概念。至於容積銀行部份，則可先採小區域、限定時間試辦，更具體建議可先針對私有公設保留地辦理之。其他重點則包含須設立審議委員會進行監督，及建立適切的第三方估價制度等。

楊松齡解釋，經建會所提的容積銀行概念，較接近英國的「開發捐」，也就是可額外給予開發商的容積，源於官方投資、推動公共建設產生的成效；或是類似國父的漲價歸公，如要取得額外容積，須向官方購買(開發捐)。

籌措財源實為真正目的

設立容積銀行的好處，是移轉獎勵及交易等行為可透明化。但同樣地，如果容積銀行賣出的容積總和超過都市計劃規範，則仍是換湯不換藥。而且看台灣版容積銀行的初步規劃，更像是在籌措建設財源；這和政府收稅、投資公共建設後，產生額外容積，再透過類似銀行之交易平台讓開發商購買(繳開發捐)，經費回收，再次投資公共建設的循環，恰好完全倒置。

楊松齡舉他考察時看到的狀況表示，在美國，遊戲規則完全不是這樣的。如舊金山政府相關部門，會在每年度檢視計算各項新建公共建設，創造出多少的增額容積，之後再以類似選美，或最有利標之方式釋出，想申請獎勵者皆需提出規劃，政府相關部門再衡量，哪些或哪項規劃最能與新建公共建設結合，或配合且符合都市發展遠景或精神，才會給(容積獎勵)。

至於都市更新須取得綠建築標章才給容積獎勵，知名綠建築│北投市立圖書館設計者張清華建築師認為，容積增加會對環境帶來更多衝擊，因此如果建物本身能節能減廢，當然最好，但這當中的對價關係，仍須深入討論及釐清。
不過楊松齡坦承，根據他的觀察，國內與容積制度相關的基礎研究確實不足，雖說多數都市計劃歷年都有通盤或細部檢討，公共建設也都落實，但容積規範並未『與時俱進』，一直沿用舊制；而官方又把獎勵或移轉當作政策工具，且採取齊頭式假平等的容積獎勵方式，無異本末倒置，無怪乎形成各種亂象。

採總量管制 創宜居環境

總括來說，容積是一個區塊的人口活動容受力，也是建築開發強度，而且『欄位』是固定的，根據不同的地目而有不同；只有透過以下三種方式︱移轉、獎勵及都市計畫通盤檢討，才會產生變化，而且唯有透過最後一項措施，總量才有可能產生變動。當然，先決條件是新建各項基礎公共建設，使區域對人口活動的容受能量提升。

然過去以來官方執行相關制度，不但很少說明清楚，實務操作也有諸多謬誤，甚至出發點都有可議之處。追本溯源，更是缺乏周延土地政策，乃至國土開發方針的結果；開發行為過度經濟、資本導向之下，容積制度就很容易偏失。因此，無論容積移轉、獎勵或銀行，都須回歸最根本的都市計劃規範，且力行總量管制，才能真正阻絕相關亂象，讓多數居住在都會區的你我，獲得更好的生活品質。

註：台北市是全台最早發布《(台北市)土地使用分區管制要點》，也就是容積率的行政區(七十二年)，之後經細部計畫通盤檢討後，於八十二年全面實施容積率管制(同年實施的還有宜蘭縣)。

其他縣市則礙於建商及地方議會壓力而遲未實施。現在的新北市，則是在台北縣尤清縣長第二任期，也就是八六年八月發布《台北縣三重等十七處都市計畫區土地使用分區管制要點》，透過主要計畫通盤檢討，實施全縣容積率管制。台灣省則在八八年六月中修正《都市計畫法台灣省施行細則》，訂定都市計畫各土地使用分區之容積率上限。此後，台灣建築開發的「容積率時代」才正式開展。