【文／住展雜誌】去年三月文林苑強拆事件爆發，今年大法官又做成條例部分條文違憲判決，不少建商更公開宣告「不玩了」，坊間因而瀰漫都市更新已死之說。然這一兩個月來，不但延宕已久的更新案再傳新進度，官方單位更又推出許多新措施；台灣都市更新的現況與展望，究竟如何？

去年三月底前，一般認為都市更新儘管推動牛步，但至少是在持續推展中；然當文林苑強拆事件爆發後，大家才驚覺，事情似乎沒那樣單純。

的確不但該事件引起諸多討論，條例的適切性也備受質疑；在龐大壓力下，許多原本深入參與或躍躍欲試的開發商，紛紛打退堂鼓。今年大法官釋憲判定都更條例部分條文違憲，加上北市新任副市長張金鶚「調處」文林苑事件宣告無效，更令都更已死的說法增添『可信度』。

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瀕死都更 再現新動能？

不過最近一段時間，都市更新推動卻又出現新曙光。首先，也因所謂釘子戶問題而出現整合困難的永春更新案，傳出實施者將不願參與更新戶畫出事業範圍的消息，緊接著延宕二十年，還疑似引起槍擊案件的正義國宅更新案宣佈定案。

官方這邊也有新動作；先是內政部長李鴻源提出所謂「防災更新」的想法，新北市隨即配合推出「簡易都更」，還成立專責窗口，協助民眾自力更新，台北市則隨後跟進推出「快速通關」及「老屋重建」兩項新措施；接著中央接棒，營建署上月宣佈中山女高南側公辦更新正式啟動。

從近月這一系列最新發展來看，一度被宣告已死的都市更新，似有起死回生之勢：又或者，都市更新其實從來沒有真的停擺，「都更已死」純粹是外界以訛傳訛？

光從今年下半年來看，新北市動作確實積極。新北市更新處長王玉芬解釋，簡易都更的確是回應中央李鴻源部長的的防災都更概念，居住安全議題更是官方推動都市更新的重要責任。

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容獎標準 精算後結果

至於上月中揭櫫的「更新陽光法案」，是中央去年初就責成地方推動的既定規劃，去年二月文林苑事件發生之前就已行文下來，並非因為文林苑事件後才因應著手進行。至於外界對於簡易都更放寬容積獎勵的批評，一來該措施台北市更早就已實施，再者其實是更新處精算出的結果，絕非草率為之。

王玉芬指出，適當的容積獎勵能創造開發商、民眾參與的適當誘因，但她也強調，任何形式或量體的容積獎勵，都要有對價關係；如包含建物退縮、創造更多開放空間，或要求必須取得一定等級綠建築標章，都是基於類似原則。更新必要或急切性或許和基地大小無絕對關聯，但基地太小，則確實無法符合這些對價關係。

然而，更新也並不一定大基地才算數。王玉芬指出，台灣城市中一些巷弄街景也頗有特色，體現城市風貌的多元性，而推動更新，也不應抹煞這樣的多元價值，更不能因為基地不足某種規模，就不給予其獎勵更新的機會。因此為兼顧容積獎勵對價關係、更新多元性及破除「大基地才算更新」迷思，最後得出五百平方米為獎勵下限的結果。

自力更新 促低價區再生

除推簡易更新外，協助民眾自力更新，更是新北市更新處近期全力推展的業務。該處先透過培訓方式，培養出一批相關專業人員，接著提供任何需要諮詢協助的市民，進行自力更新。

王玉芬指出，台北市房價平均水準高，能創造足夠誘因；但新北市有部分地區也有更新急迫性，或者民眾有意願，但房價水準不足以讓建商主動進行更新；這時候，政府就有責任幫助民眾自力為之。目前新北市進行中的更新案有一七四案，其中僅十四件是自力推動，另有四例自力更新已完成，因此自力更新這塊，顯然還有努力的空間。

過去更新案產生爭議，建商擔任更新實施者確實是問題主要來源，故自力更新似乎是個值得推廣的選項。然而，推廣相關事務已久的財團法人都市更新研究發展基金會執行長丁致成，卻有不同解讀。

他指出，文林苑事件發生後半年內，北市更新處光是回應各種相關民怨，就已分身乏術，才會讓外界有更新推動停擺、事業計畫斷炊的觀感。事實上，比較這兩年，今年成案的數量，其實比去年還多。

但對自力更新，丁致成則認為難以成為主流；畢竟不是每宗案件，都會碰到類似像九二一地震那種情況。以目前台灣社區意識薄弱的前提來看，社區往往難以形成共識，遑論推動自力更新。

而台北市為協助自力更新，上月也宣佈建立相關融資平台。但丁致成強調，自力更新其實還得考慮參與者的意願；因為都會區房屋持有者多為中高齡階層，他們是否還願意在遲暮之年，再背負一筆債務，才是不易克服的難題。

北市NGO平台 尚在規劃中

除自力更新融資外，台北市近期另一重要的新業務規劃，則是擬設立NGO為主體的協商平台〈註〉。針對此規劃，做為國內主要相關團體代表，專業者都市改革組織OURs發言人彭揚凱表示，據他了解，建構方式大概會分為兩階段進行。

第一階段會先透過專業人士參與，輔助與了解，進而排除不願參與者；第二階段就純粹針對更新案利益分配的部份進行協商洽談，而且並非單純是NGO，而是組成學者專家小組。不過這一切還在規劃階段，尚未定案。

台北市會有籌組NGO協商平台的動機，直接還是和文林苑事件有關。而因為該事件衍生的部分條文釋憲，及隨後大法官作成違憲判決，也就是條例修法之問題，還是外界咸認，未來持續推動的很大成敗關鍵所在。

不過丁致成卻提出質疑認為，違憲裁決後，一干修法版本提高同意比例，但恐怕於事無補。今天三分之二同意出了問題，難道提高變成四分之三、五分之四，就不會出問題？再者，釋憲法官裁決將公聽會改為聽證會，但兩者性質完全不同，國內也沒有辦聽證會的相關實務經驗，到最後恐怕徒具形式。他認為市場景氣波動，也就是房價看跌，才是影響未來都更推動的最大變數。

聽證會 實質對話平台

現行都市更新條例的內容，在文林苑事件發生後，確實出現正反兩面不同聲音的論戰。而民進黨部分立委連署提出之版本，其原始版本是來自所謂的『民間版』；而曾任文化大學建築及都計系講師的博士候選人王章凱，也是參與起草的專業人士之一。

王章凱強調，大法官釋憲要求公聽會改為聽證會，真正意義是更嚴謹的公聽會，畢竟之前都市更新的公聽會只是說明會而已，只有單向的說明，根本沒有事件各方互相討論，甚至達成某種協議或共識的機會。因此更嚴謹的公聽會或聽證會，是在補充原本之不足；重點是，須由熟悉議事規則的專業人士主持，都市更新評議委員會成員更須迴避之。

更新條例修法的另一爭論點，是是否調高同意比例及調高到多少？但是，要多少人(同意)，才不會產生後續爭議？然而問題關鍵其實不在於多數決，真正需要問的應該是：如何推動都市更新，才符合所謂公共利益？或者，服膺公益的都市更新是什麼？因為這才是推動都市更新的真正意涵及目的所在。

都市更新當然應創造一定的公益價值，但丁致成認為，重點是要能明確指出是誰受益；否則不但淪為意識形態之爭，甚至會變成無限上綱。他強調，經由個案式的更新逐漸累積，即能構成更大多數人的所謂公共利益。

他舉例，公共利益大約可分兩層次：可用及不可用金錢衡量者；可衡量者像是(創造)就業機會或房產增值。不可用金錢衡量的部分，又可再區分為可和不可量化者；可量化者如增加多少道路或綠地(面積)、防震係數增加多少，至於不可量化的，當然就是較屬情感感知部份，比如生活品質提升之心理感受程度等等。

非特定人享 謂公共利益

對所謂的公共利益，王章凱則認為，不是公共安全(防災)或多數(人)就可決定之。他引用德國法律政治學者Neumann論點，公共利益public interest的重點當然在公共上。

Neumann認為，此應為「開放性」，也就是不封閉、不對特定人士(保留)，任何人都可接近者(利益)，大法官陳新民「公益受益人不確定說」就是從此而來。而無論不特定人士或受益人不確定，回到都市更新裡的多數決，顯然具有封閉、特定性，就不符上述定義。

舉例來說，單親家庭中低收入者絕非社會多數，但社會大眾都認同，提供這些弱勢族群經濟及居住等面向的照顧，是符合所謂公共利益的。回到都市更新，創造更多就業機會、更多開放空間，建物安全係數提升、結構更穩固、都市生活更安全，這是公共利益；但如果是原住戶換住更大、更舒服的房子，房價增值或建商獲得利潤，則顯然就不是。

尤其從都市計劃或開發的管理角度切入，更新案位階和一般開發案無異；然後者申請建築許可須百分百地主同意，前者卻不需要，而且公部門還能直接以公權力介入(代拆)，這確實是相當不符合程序原則的。甚至都市更新的容積獎勵，如北市老屋一坪換一坪，更是完全脫離原本的都市計劃規範。

活絡產業 應屬附加價值

的確，台灣過去推動都市更新的最大問題病灶，恐怕就是將其視為產業政策；最好證明，就是原更新條例開宗明義要促進(房地)產業活絡。當然，都市更新確實也能創造相當房市產值及經濟效能，但如果主要目的為此，甚至因此追求效率及利益極大化，就可能和公共利益有違逆之處。

是故，唯有讓都市更新回歸到都市計劃範疇底下運作；也就是，要將都市更新視為實踐『都市(更新)計畫』的工具與途徑，相關條例(修訂)，也應在都市計劃及其意旨之下，才有可能討論都市更新可否促進公共利益。是故，原條例第五及第十一條，影響層面更勝過釋憲的第十、第十九條，及受害者聯盟最感冒的三十六條(代拆條款)，才應該是此次修訂的重點所在。

什麼是公共利益？什麼才是能夠達成公共利益的都市更新？各方意見確實不盡相同，也是此次更新條例修訂的爭議焦點所在。那麼，公辦更新是否是化解上述爭議的共同解答？

丁致成認為，無論從實質效益或規模論，公辦確是都市更新促進公共利益極大化的最佳解答；畢竟無論自力更新或建商擔任實施者，更新規模都還是有限。

公辦更新 創造最大公益

他還透露，稍早營建署宣告的中山女高案，由於還打算整合周邊私人土地，因此預估起碼還要兩到三年才會公告招商。但根據基金會掌握資訊，今年底到明年上半年，公辦更新案將風起雲湧，不少大型個案都將揭櫫；如南港調車場案、新店區公所案、新竹後火車站案等。

王章凱也認為公辦更新才可能真正促進公共利益，但方式不是現在公部門親自整合擔任實施者，而是(政府需)擔任資源分配者的角色。

他建議官方要先劃定出加速或有急迫性的更新優先區域，以公部門力量全力投入，即便只有二分之一或更少的原住戶同意，也要進行整合推動，甚至擔任實施者；其他一般民眾有意更新者，政府則提供融資等協助。待事業計畫完成、成案後，都市更新事業機構(開發商)再行參與，這樣才可能創造三贏。

OURs彭揚凱也呼應這樣的改革方向，更認為李鴻源提出防災更新是很好的契機，但決不能只是說說而已，應該要立即全面清查結構安全有虞的建物或區域，並投入公部門力量加速更新。

對於這樣的建議，王玉芬則認為毋寧是理想。她也認同公辦更新案的重要性，但是官方資源畢竟有限，實務上還是需要民間有形無形的助力協助。況且官方辦事得按規章來，有時反而難辦事；民間做事則還有彈性優勢，這在都市更新推動中最難的整合這個環節，尤其重要。

形成共識 都更才有未來

雖然對修法或公共利益定義各有不同，但多數人都同意，無論從都市安全、防災角度，或創造更好生活品質、促進公共利益最大化等角度，都市更新仍有其必要性，這是絕對沒有疑問的，而公辦更新則是最為重要的手段或途徑。

文林苑事件固然引起社會輿論高度關切，但透過此事，大家了解到推動都市更新推動的困難，也有機會重新審視推動的相關作法與法源。而經由這樣的機會，透過更多溝通與對話，應可凝聚各方能接受的共識，找出最適合台灣國情的都市更新推展方式，讓我們的未來城市生活更美好、更安全。

【註】：NGO協商平台是指由非政府組織Non-Government Organization或其成員組成，負責化解更新案各方歧見及協助整合的機制，而一般還會將NGO和NPO(Non-Profit)非營利組織做連結。

新北市公辦更新案 將陸續啟動

無論從市容改善，都市空間進化，甚至居住安全等角度，台灣各老舊社區，都有推動更新的必要及急迫性。不過這些早期台灣城市發展的原點，如今不但居住者眾，產權也相當複雜、整合異常困難；最具代表性的，就是北市萬華區南機場一帶的舊國宅群及環河南路一帶老社區。而這些區塊，過去幾年也偶傳官方或業者欲整合更新的消息，但至今仍只聞樓梯響。

說到這類老舊社區，新北市境內也同樣有這種極待更新的區塊。而在這其中，一九五五年從大陳島撤退來台軍眷的居住地－永和大陳義胞社區，情況和北市大同萬華老舊社區相當類似，整合也很困難。

不過新北市更新處表示，一共分為七個單元的該社區公辦更新案(正式名稱為永和新生地)，已於前年招商成功；其中的單元二，訂明年事業計畫及權利變換核定完畢並動工，預計一○六年完工。如果順利，永和大陳義胞社區將是國內第一宗老舊市區公辦更新成功案例。

不僅如此，新北市更新處也積極辦理舊官舍或公務機構用地更新；目前已有具體進度的有新店區公所旁的新店行政園區，新店榮工廠更新計畫，及永和區公所、國防部秀朗福利站、永和機九用地所在街廓更新案。

最特別的則是淡水老街更新計畫。更新處長王玉芬透露，該案正式名稱為機六用地，現為淡水地政、戶政事務所，稅捐處，警察局及台電、郵局等單位所在地，位於中正路老街尾端。未來待新市鎮行政大樓完工、各行政單位遷入後，機六用地空間將釋出更新，未來預計會結合原本老街觀光資源，並納入淡水當地文史采風特色；不過更新方式相當特別，將會採取整建整修，而非重建方式進行。