【文/住展雜誌】台灣都市更新的速度緩慢且充滿變數，使得都市景觀快速衰敗，整體都市競爭力快速下滑，相對於大陸的舊城改造，其成功率卻極高，問題出在何處？
如何才能借鏡大陸成功經驗？投資人不能不知：

都市更新是公益行為

許多人以為都市更新的主要價值，就是可以創造房屋價格飆漲的暴利，這種看法，本身就是一種偏差！房價的上漲只有二種機會：一種是因努力提昇房屋品質所產生的增值；另一種則是因為整體市場供需失調所造成的增值。

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對於都市更新的房屋而言，通常會有因為房屋品質及居住環境改善，而發生的增值，但只是將老舊破敗的房價「回春」到新的好品質的房屋的增值，是屬於一種改良報酬，並非暴利，是對改良努力的合理報酬。

至於是否可以獲得房價飆漲的「紅利」？則需倚賴市場供需失調情況，是一種「機會財」，並不是一定可以獲得的利益。

近年來，大多數人民對於都更後的房價增加有很大的期望，主要原因並不是因為房屋需求有很大的增加，而是因為政府對於都市更新觀念的錯誤，導致新屋的供給速度太慢！以台北市為例，約有九十萬戶的住宅，若以四○年生命計算，每年至少要有二萬多戶的住宅必須供應市場，方能維持最基本的更新需求，否則整個都市的房屋品質就無法維持水準（每下愈況），但根據資料，都市更新推動十五年，全國只提供了不到三萬戶的重建住宅，在嚴重拖延的情況下，房價受供需失調的市場法則，當然會漲。

都市更新是能夠同時解決拆除舊屋，和提供新屋的最主要途徑，可是在錯認都市更新只是有利於開發商的認知下，政府不斷地在條件上、規劃上、景觀上，做了過多的干預與外行指導，唯一達到的效果是減少了新屋的供應量和舊屋的改建困難，當台北都會區每年至少約需五萬戶的重建住宅需求無法被送入市場的情況下，人民當然會一方面抱怨現有住宅水準的不斷低落，另一方面又會抱怨新屋房價漲得買不起。

可怕的是住宅供需失調的情況是會累積的，今年的五萬戶不能滿足，明年就會變成十萬戶，在過去十年，至少已經累積了近百萬戶的「需求」未被滿足！展望未來，在停止公有土地釋出和都更速度緩慢的情況下，除了每年新增需求外，還要消化這過去所累積的需求。

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在這樣的壓力下，市民只有兩種選擇：一是移民，離開原來的都市；另一則是繼續忍受低品質高房價的住宅，這兩者顯然都不是好的選擇，而關鍵是誰才是最有能力解決這二個問題的人呢？當然就是建設公司！

因此，在目前的環境下，還願意做都市更新的建設公司，基本上是應該被獎勵的，但從政府到人民是用什麼態度去迎接他們呢？態度決定成敗！這種明明是從事「公益」的行為卻被以獲取暴利的態度對待，所以才導致愈來愈多品牌良好的建設公司退出了都更市場，要解決房屋供需失調和房價問題，當然也就是緣木求魚了。

讓利而非回饋才是正途

許多都更案卡在政府系統裡的最主要問題就是「條件」，任何一個都更案可以成功，必須要同時滿足三種利益：一是地主的條件，二是社會的利益，三是建商的獲利。

先看地主的條件，都更住宅幾乎都是超過四十年的住宅，都是「建蔽率」時代的產品，現在已經演變到「容積率」時代了，二個時代有什麼差別呢？簡單的說，就是幾乎每一個參與都更的住宅都分不回他們原來的居住坪數！更不要說是已享有的額外紅利，例如頂樓加蓋、陽台外推、庭院違章，這些空間又可使用，又不必付稅，使用的好好的，原屋主們為什麼要支持都更呢？

都更後，屋頂加蓋沒有了、陽台空間縮小了、庭院違章不見了，甚至室內坪數還縮小了，怎麼會有人願意呢？某都更經驗豐富的上市建設公司董事長曾說出他的專業判斷：「住三的土地或是容積率在百分之二百二十五以下的，都更的成功機會是極為困難的！」

而住三、容積百分之二百二十五的住宅土地卻是台北市住宅用地的主力，超過四分之三以上的住宅用地，都是「住三」土地，這種土地卻無法做都更，都更那有成功的機會呢？所以雖然連市長都喊出「一坪換一坪」的口號，但通常即使是一坪換一坪，都還無法滿足地主的條件！

相對於大陸，也有相同問題，但為了要成功推動都更（他們稱為舊城改造），他們雖然一般住宅用地的容積率在百分之二百至百分之三百之間，可是舊城改造項目容積率卻可以「讓利」到百分之六百至百分之七百，這才是正確的思維！要先能滿足原地主的需要，都更才能順利且快速的推動，但我們的都更推動不但捨不得給容積，還相反地以「管制」為目標，以「回饋」為指標，怎麼可能會有好的績效呢？

政府找了外行的專家學者組成了許多委員會，他們大多是連一個都更案也沒有成功經驗的人，所以提出的「回饋」指標大多是小打小鬧，在枝節上作文章，和都市發展及競爭力的提升關聯甚小，只會讓都更成功的機會更小。

都更解決社會問題

就都市景觀而言，能將一大片低矮破舊的住宅更新為數幢高樓，然後自然形成的大片綠地庭院，再加上良好的道路系統、停車空間，基本上就已經達到最大的公益目標。

更不要說是在都市社會學角度，任何一個更新案，都必須解決許多社會問題，例如低收入戶問題、家庭繼承不公問題、兄弟財產糾紛問題、失蹤人口問題、無主土地問題、家中貧病人員照顧問題、精神病人安置問題、違規使用問題，這些問題都能透過都市更新案，協助解決。

而這些貢獻都遠比一些小打小鬧的規劃指標有意義的多，但卻從不見那一個委員會對這些真正能解決社會問題，並能協助政府減輕負擔的「貢獻」給予足夠的關心與鼓勵。

最後看建商的利潤，建商的利潤和都更的成敗關係是極低的，以往台北市有一些都更案可以順利通過，並不是真正的都更案，而多是借都更之名，賺取非都更的利益。

舉例而言，以往劃入都更範圍內，在公有土地，可以低價購買，所以許多都更案雖然對地主的條件有損失，但因有公有土地獲利的貼補，才會有成功的都更案，但這條路目前已經走不通了。

有些都更並不真實

再舉例而言，有許多都更案根本就是地主自己的土地（例如自有辦公大樓、旅館、廠房等），卻利用都更的名義爭取些容積的獎勵，其目的只是多爭取些容積和利潤罷了。

這些都只是戴著都更的帽子，但並不是真正的都更開發行為，而在實際上，如果沒有大量的貼補，都更是不容易推動成功的！因此，如果我們真正希望都更成功，就必須面對真正的問題；建商做都更是賺不到什麼錢的，如果不貼補，通常連合理利潤都不會有！如果無法建立這種觀念，就必然會走回「劣幣驅逐良幣」的回頭路，以後做都更的又都會是些財力不足與品牌不佳的公司，以打帶跑的心態做都更，先簽幾戶，然後擺爛，成事不足，敗事有餘，這種心態當然會使都更更不容易成功。

相對於大陸，他們是以十分歡迎和支持的角度，去尋找有品牌有能力的建設公司參與都更，不但給予保障；保障地位（只能有一家），保障價格（便宜的土地出讓價格，還可以返還），保障協助（政府協助拆遷），保障優惠（稅賦減免），他們從不花時間去算建商的帳，而是將目標放在自己的目標上；改善市容、提昇居民居住品質、增加城市稅收，如果不算大帳，老算小帳，怎麼能將事情做成功呢？

都更是政府績效指標

對任何一個地方政府而言，都市更新都必須是施政的具體績效指標，而且是必須要面對檢核的！最好的例子，曾有一個笑話說有人抱怨「都市更新處」一年完成不了幾個更新案，應被檢討，但承辦人員卻回答，就是因為嚴格把關所以才沒有幾個更新案可以通過，這才是績效！政府成立部門的目的是要多做都更？還是要嚴格把關少做都更呢？

相對於大陸，每一屆的政府都會有一個五年計畫，在五年內要新建多少建案？要拆掉多少房屋（改善市容）？要新增多少稅收？都有具體的目標，如果達不到，就代表這些領導的能力有問題，就沒有辦法再向上升官，他們不是以多麼專業的「把關」，可以讓都更案變的多麼完美，而是將注意力都放在；要真正完成多少都更案！因為那才是讓市民最能感受到的「服務」。

反觀台灣，將都更案當成學術研究的案例，重過程不重結果，一個案子可以審三、五年，該審的不看（對市民的貢獻），不該審的卻花了過多的時間討論。幾乎將所有的注意力都放在容積的爭執，和規劃的限制上，而那些爭執，在原本的「建管」體系中早有嚴格、清楚且專業的規定，如無法區分，不但又是疊床架屋，而且還造成標準的以外行領導內行的行為，所有行政的無效率都可以因此而達到極限。

在實務上，成立審議委員會的目的就是希望要「放寬」而非「緊縮」！因為台灣的建築管理已經有超過五十年的經驗，所有的法規、內規已經累積了相當多的經驗，該管什麼，不該管什麼也都有一定的規範，每年都有那麼多的建案興建完工，可見這套建管體系並沒有什麼大問題，不將都更納入建管系統的最大原因，就是希望能有所「突破」！因為都更案的建築設計通常容積更多、樓層更高、戶數更多，所以勢必有些設計和原有的建管經驗衝突，因此必然要有部分的放寬，而這些放寬的決定，又無法在現有體系中達成，所以才會希望借重委員會的功能，加以突破！

這才是各種審議委員會成立的背景，但因各委員會的委員缺乏實際的經驗和「放寬」的認識，所以實際執行的結果，反而變成「依規行事」，成為另一個建管單位，把委員會定位在「把關」或是「要拿什麼換獎勵？」的偏差認識，自然導致委員會的功能不彰，連帶影響都更計畫無法快速順利通過，自然影響到了全體市民權益和都市的競爭力。

如果不能改變這種錯誤觀念，就不需要成立委員會了，由政府建管單位審就可以了，因為他們都是高考及格，專業知識足夠，又有豐富的經驗傳承，絕對有能力做好「把關」的工作，而現在這些原本可以做好把關工作的公務員在做些什麼呢？他們的主要工作已成為侍候這些外行的委員，並提供一些「把關」的建議，然後又不必負績效的責任，這是多麼沒有效率的設計？與人才的浪費？

正確的組織設計，建管單位的工作應是「把關」，審議委員會的功能是「放寬」，建管單位的依據是「法規」，審議委員會的依據是「市民需要」和「都市發展」，各有依據各有目標，才能相輔相成，順利推動都更案件，但在目前的審議思維中，要調整到這種理想的狀態，顯然是十分困難的！

都更應是實施者的助力

任何一個都更的計畫，不論是政府做的或是業者做的，都必須定位成是要讓一個都更成功的「助力」而非「阻力」！但台灣目前所有的都更計畫卻幾乎都變成阻力，原因何在？原因就是標準的「秀才都更（造反），十年不成！」因為我們將計畫當成了少數民眾的保護傘，並嚴格要求如果計畫沒有完全通過，不可以發建照，不可以拆屋，甚至還不可以銷售。

我們到底想不想讓都更成功呢？如想讓都更成功，政府的立場應該是什麼呢？相較於大陸經驗，他們認為都更計畫是要用來「實施」的，在一切「為成功找方法」的氛圍下，其具體的作法有：例如，只要都更計畫原則性通過後，開發商（實施者）就隨時可以拆老百姓的房屋（非強制性），當所拆的部分已經達到可以興建其中一幢大樓時，政府就可以同意先蓋其中的一幢樓，然後實施者可以邊蓋邊談，當又清出另一幢大樓的空地時，則又可以再蓋下一幢樓，所以他們才是真正貫徹了「計畫是用來實現都更的」，而不像台灣「計畫是用來綁住都更的」。

在都更實施的過程中，許多市民不同意的最主要原因，除了條件以外，只有兩種：一是搬出去，不知何時可以搬回？可能還等不到就死了（文林苑就是最好的例子），所以「一動不如一靜」，不願都更；另一個是不知建商會不會順利開工，品質是否良好？在信心不足的情況下，不願都更！

這兩個問題都不是可以用嘴巴說服的，要如何處理呢？大陸的經驗是，只要政府同意先開工蓋了一幢樓（安置樓），上述兩個問題就都不存在了，因為當房屋蓋好時，所有更新戶的問題只剩一個，就是條件問題，此時政府才介入協調，也才有能夠成功協調的基礎。

所以在大陸的舊城改造項目中，幾乎都是邊蓋邊談，蓋好後也就談完了，因為到時候誰是真正的「釘子戶」或「惡意阻擾戶」就已經非常清楚了，在政策的推動過程中，雖然是一切要「為人民服務」，但惡意阻擾的極少數住戶就是標準的「反改革」（反都更），是「人民的敵人」，而不是服務的對象，所以即使採取較嚴厲的行政手段拆除，也是符合大多數人民利益的。

建物利用優先土地

再例如，對於土地產權問題，他們是同意延後處理的，因為對都市更新而言，「建物利用」必須優於「土地所有權」，所以在推動都更時，必須是先建物後土地！也就是說先處理建物問題，再處理土地問題（台灣剛好相反），對於反對者而言，就不易發生以土地產權干擾建物利用的情況。這種思維和目前台灣在清理祭祀公業土地時，也有將派下員的「權利」和「使用」脫的類似作法。

由兩岸對於都市更新實施方法的不同，就可看出在都市中任何一種改變，都是一種進步，也都是一種改革，因此必然會有阻力，也必然無法用舊思維和舊方法解決（例如釋憲），因此，在面對改革和推動社會進步時，要如何面對抗拒改革與進步的勢力呢？如果還是堅持「依法行政」、「程序正義」，其結果必然是無法改革，也不會進步，然後當然是犧牲大多數市民的福利，和整體都市的競爭力。

都更非保障少數人

一九四○年代，共產黨是靠滿足大多數人民的需要而獲得大陸政權；國民黨則是因為要保障少數既得利益者的包袱而敗退台灣！過了六十多年，在都更的推動上，仍然可以明顯的看到這兩個執政團隊的基本價值思維仍未改變。而這兩種價值觀就反應在對「都更計畫」的態度上，如果能建立計畫是用來「實現」的正確觀念，則台灣的都更必然會成功！

否則，如仍將都更做為「學術研究」，讓一些毫無實施經驗的學者專家，做為消磨時間的行為，就危險了！毛語錄上有一句話，「革命（改革）不是請客吃飯」，都更就是一種改革，一種必然要面對的社會進步，可是許多外行人將改革當成開會、請客、吃飯，當然就不易成功了！

根據內政部資料，目前全台住宅存量約八百十二萬戶，屋齡超過三十年以上的老宅，佔總量的百分之四十，其中台北市和新北市就占了約一百萬戶，如再不重視老宅更新問題，人民的安全和福利就會愈來愈讓人擔憂了！

對投資人而言，在都更的熱頭下，有許多人買了中古房屋，有許多人參與了都市更新，但大多被套牢了，但要如何判斷都更是否可以成功呢？在目前的氛圍下，台灣的都更推動是有系統性的風險，從觀念、組織、程序上都有極大的偏差，所以風險性極高，投資人在選擇是否參與時，要特別謹慎，否則很容易就會受到傷害，就不容易成為一個快樂的投資人了，祝大家投資順利！